Как распределяется бремя доказывания в административных делах об оспаривании нормативных правовых актов? Кто является надлежащим ответчиком в случае объединения требований?

10.5. Формы совместного участия

в административном судопроизводстве

В действующем КАС РФ законодатель предусматривает две основные формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле. Это одновременное совместное участие может выражаться либо в форме процессуального соучастия, либо в форме обращения в суд с коллективным административным исковым заявлением.

Для обозначения общего понятия, способного объять своим содержанием эти две формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле, могут быть использованы термины "совместное участие" либо "процессуальное содействие". В этом случае под формой совместного участия или процессуального содействия понимается внешнее проявление совместной и одновременной деятельности нескольких истцов и (или) ответчиков, отражающее характер их взаимосвязи, юридической заинтересованности и способа включенности в процесс. Характерной чертой, присущей формам совместного участия в процессе, является совпадение правовых интересов, исходящих из общего юридического факта, и наличие общих требований лиц, участвующих на стороне истца и (или) ответчика.

В современной процессуальной науке эти формы совместного участия обозначаются также как формы "процессуальной множественности", поскольку они связаны с делами, которые характеризуются множественностью лиц на стороне истца или ответчика. В число их общих признаков включаются оперативность, процессуальная экономия и снижение затрат на судебные расходы. Вопрос о видах форм "процессуальной множественности" в теории является дискуссионным. Среди таких основных форм выделяются: процессуальное соучастие и процедура группового, или коллективного, иска.

--------------------------------

См.: Макарьян Д.В. Процессуальное соучастие в российском арбитражном судопроизводстве и другие формы процессуальной множественности // Адвокатская практика. 2005. N 3. С. 41 - 45.

Процессуальное соучастие как форма "процессуальной множественности" предусмотрено нормами ст. 41 КАС РФ. Положения данной статьи по своей юридической конструкции практически полностью совпадают с соответствующими положениями ГПК РФ (ст. 40) и АПК РФ (ст. 46). Исходя из этой юридической конструкции процессуальное соучастие применительно к административному судопроизводству - это одновременное участие в административном деле нескольких административных истцов (соистцов) или нескольких административных ответчиков (соответчиков). Оно возникает из предоставленной законодателем возможности обратиться в суд с административным иском совместно нескольким административным истцам или к нескольким административным ответчикам (ч. 1 ст. 41 КАС РФ). Основанием административного процессуального соучастия является множественность управомоченных и (или) обязанных субъектов материальных правоотношений, а также однородность материально-правовых требований одного управомоченного лица к нескольким обязанным либо наоборот.

Цель процессуального соучастия - своевременное, эффективное и экономное рассмотрение и разрешение конкретных административных дел судом первой инстанции.

Процессуальное соучастие (ст. 41 КАС РФ) допускается, если:

1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков;

2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;

3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.

Процессуальное соучастие представляет собой соединение административных исковых требований в одном производстве по сторонам административного процесса. В административном судопроизводстве всегда только две стороны - административный истец и административный ответчик. Соучастники вступают в процесс либо на стороне административного истца (соистцы), либо на стороне административного ответчика (соответчики).

Процессуальное соучастие характеризуется рядом отличительных признаков:

- соучастники (соистцы, соответчики) являются предполагаемыми субъектами спорных административных правоотношений, которые входят в предмет судебного разбирательства по делу. Участвуя в административном деле на стороне истца или на стороне ответчика, они обладают всеми признаками стороны. Каждый административный соистец обязан осуществить легитимацию своего участия в административном деле;

- юридические интересы и требования соучастников (соистцов или соответчиков) не противоречат друг другу: совпадают или не исключают друг друга;

- соучастники - это лица, участвующие в одном и том же административном деле в рамках одного судебного процесса. При рассмотрении исковых требований в разных процессах процессуальное соучастие отсутствует;

- каждый из административных истцов или административных ответчиков по отношению к другой стороне выступает в судебном процессе самостоятельно и независимо от других. Каждый из них является самостоятельным субъектом процесса и обладает всеми правами и обязанностями стороны. Они могут совершать любые процессуальные действия по своему усмотрению. Позиции соучастников по отношению к другой стороне могут не совпадать и расходиться. Так, один из административных соистцов может отказаться от своих исковых требований. Однако такой отказ не влияет на позиции другого административного истца или истцов и не имеет для него юридического значения;

- самостоятельность соучастников не исключает у них возможности поручить ведение административного дела одному или нескольким из соучастников (административных соистцов или административных соответчиков);

- решение суда по административному делу влияет на права всех соучастников. Суд выносит общее решение, в котором содержится ответ на каждое заявленное требование и определяются права и обязанности каждого из соучастников. Например, если требования предъявлены несколькими административными истцами, суд решает вопрос об удовлетворении требований каждого истца. Если административный иск предъявлен к нескольким ответчикам, то суд решает вопрос об удовлетворении иска в отношении каждого административного ответчика.

В теории процессуального права классификация видов соучастия производится по двум критериям: процессуально-правовому и материально-правовому.

В соответствии с процессуальным критерием выделяются три вида соучастия в зависимости от того, на чьей стороне оно имеет место:

а) активное соучастие - это участие на стороне административного истца одновременно нескольких лиц, т.е. одновременное участие соистцов;

б) пассивное соучастие - это участие на стороне административного ответчика одновременно нескольких лиц, т.е. одновременное участие соответчиков;

в) смешанное соучастие - это одновременное участие на стороне истца и ответчика нескольких лиц, т.е. одновременное участие в процессе соистцов и соответчиков.

Исходя из материально-правового критерия по степени обязательности соучастия выделяются два его вида: обязательное соучастие; необязательное (факультативное) соучастие.

Обязательное соучастие определяется предписаниями закона и характером спорного материального правоотношения, как правило, его многосубъектным составом. Оно не зависит от усмотрения суда, истца или ответчика и имеет место, когда дело невозможно рассмотреть без привлечения к нему определенных лиц в качестве соучастников. Так, согласно ч. 5 ст. 41 КАС РФ если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено этим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

Факультативное соучастие - это такое соучастие, которое инициируется подачей административного иска в суд совместно несколькими административными истцами или к нескольким административным ответчикам и (или) допускается судом по своему усмотрению. При факультативном соучастии характер спорного материального правоотношения позволяет рассмотреть дело в отношении каждого из субъектов в отдельном процессе или совместно в одном процессе.

Административные соистцы могут вступить в административное дело до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу (ч. 4 ст. 41 КАС РФ). О вступлении в дело административного соистца (соистцов) или об отказе в этом, о привлечении к участию в деле административного соответчика (соответчиков) или об отказе в этом суд выносит мотивированное определение.

По общему правилу после вступления в дело административных соистцов и после привлечения к участию в деле административных соответчиков подготовка дела к судебному разбирательству и его разбирательство производятся с самого начала. Исключение из общего правила содержит ч. 7 ст. 41 КАС РФ. В отличие от правового регулирования процессуального соучастия в ГПК РФ и АПК РФ она позволяет суду не проводить повторную подготовку и рассмотрение административного дела с самого начала, если процессуальный соучастник намерен вести дело через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков.

Обращение в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением регулируется ст. 42 КАС РФ. Это обращение, по сути дела, является аналогом группового иска, используемого в отдельных зарубежных странах. В ГПК РФ такая форма процессуального содействия (процессуальной множественности) не предусмотрена. Однако она получила закрепление в гл. 28.2 "Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц" АПК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 42 КАС РФ обратиться в суд с коллективным административным исков